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| Titel: | Rundfunkfreiheit und öffentlich-rechtlicher Organisationsvorbehalt die Verfassungsmäßigkeit des Bayerischen Medienerprobungs- und -entwicklungsgesetzes (MEG) |
|---|---|
| Von: |
Herbert Bethge
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| Person: |
Bethge, Herbert
1939- Verfasser aut |
| Hauptverfasser: | |
| Format: | Buch |
| Sprache: | Deutsch |
| Veröffentlicht: |
Baden-Baden
Nomos-Verl.-Ges.
1987
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| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Schriftenreihe des Archivs für Urheber-, Film-, Funk- und Theaterrecht (UFITA)
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Titel: Rundfunkfreiheit und öffentlich-rechtlicher Organisationsvorbehalt
Autor: Bethge, Herbert
Jahr: 1987
Prof. Dr. Herbert Bethge Rundfunkfreiheit und öffentlich- rechtlicher Organisationsvorbehalt Die Verfassungsmäßigkeit des Bayerischen Medienerprobungs- und -entwicklungsgesetzes (MEG) ? Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden
Inhaltsverzeichnis A. Einführung und Problemstellung 17 I. Die Ausgangslage 17 1. Die allgemeine bundesverfassungsrechtliche Ausgangslage 17 2. Die besondere landesverfassungsrechtliche Situation 19 II. Die wesentlichen verfassungsrechtlichen Strukturvoraussetzungen bei der Einführung privatrechtlicher Gestaltungsformen auf dem Gebiete des Rundfunks 21 1. Die allgemeinen inhaltlichen und organisatorischen Bindungen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG i. V. mit Art. lila Abs. 1 Satz 1 BV 21 a) Namentlich: Die Sicherung von Ausgewogenheit und/oder Meinungsvielfalt 21 b) Die Problematik der Finanzierung 24 2. Die besonderen Bindungen aus Art. lila Abs. 2 Satz 1 BV 25 III. Der Gang der gutachtlichen Untersuchung 26 IV. Ausgesparte Fragen 26 B. Die Klärung von Rechtsproblemen aus Anlaß der verfassungsgerichtlichen Überprüfung des MEG 29 I. Die Parteifähigkeit des DGB-Landesbezirks Bayern im Popularklageverfahren 29 II. Die Einhaltung des öffentlich-rechtlichen Trägerschaftsvorbehalts des Art. lila Abs. 2 Satz 1 BV 32 1. Die allgemeinen Vorgaben 32 2. Klärung von Vorfragen 33 a) Grundgesetzliche Implikationen 34 7
aa) Die Relevanz dieser Argumentation für ein landesverfassungsgerichtliches Verfahren 34 bb) Die Einwirkung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 36 aaa) Der Grundsatz der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 36 bbb) Die Irrelevanz der vorwiegend »individualgrundrechtlichen« Sicht des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 37 a) Die Grundlagen 37 ß) Gegenargumentation 38 cc) Die Einwirkungen von Art. 12 GG 42 aaa) Die prinzipielle tatbestandliche Einschlä- gigkeit von Art. 12 Abs. 1 GG 43 bbb) Keine Verdrängung des Art. 12 Abs. 1 GG durch Kompetenznormen verfassungsrechtlicher Art 44 ccc) Die Verfassungsmäßigkeit des Art. lila Abs. 2 Satz 1 BV trotz Art. 12 Abs. 1 GG 45 a) Keine Pflicht zur Zulassung privater Rundfunkveranstalter aus Art. 12 Abs. 1 GG 45 aa) Der allgemeine Spielraum des Gesetzgebers bei der Frage der Entlassung einer öffentlichen Aufgabe aus öffentlich-rechtlicher Verantwortung 46 ßß) Die rundfunkspezifischen überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter 47 ß) Der Vorrang der rundfunkspezifischen Grundsätze des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 48 b) Die Übereinstimmung des öffentlich-rechtlichen Trägerschaftsvorbehalts des Art. lila Abs. 2 Satz 1 BV mit Normen des Landesverfassungsrechts 50 aa) Die Ausgangslage 50 bb) Die Konsequenzen aus der damaligen Sicht 52 cc) Die Verfassungsrechtslage in heutiger Sicht 52 c) Keine Auflockerung der strikten Einhaltung des öf- 8
fentlich-rechtlichen Trägerschaftsvorbehalts bei Experimentiergesetzen 54 d) Art. lila Abs. 2 BV als rügefähiger Prüfungsmaßstab im Normenkontrollverfahren nach Art. 98 Satz 4 BV 55 3. Der Verstoß des MEG gegen die Direktiven des Art. lila Abs. 2 Satz 1 BV 56 a) Der Stellenwert und Aussagegehalt von Art. lila Abs. 2 Satz 1 BV 56 b) öffentliche Verantwortung und öffentlich-rechtliche Trägerschaft als verfassungsrechtliche Strukturerfordernisse und ihre Einhaltung durch das MEG 58 aa) Das Verhältnis der beiden Strukturprinzipien zueinander 58 bb) Die öffentliche Verantwortung 59 aaa) Der Gehalt dieses Strukturprinzips 59 a) Die öffentliche Verantwortung der Rundfunkfreiheit 60 ß) Die besondere staatliche Funktionsge- währleistungs- und Einstandspflicht 61 y) öffentliche Verantwortung bei jeder Rechtsform des Rundfunks 62 5) Zusammenfassung 62 bbb) Die Einhaltung dieses Strukturprinzips durch das MEG 62 cc) Die öffentlich-rechtliche Trägerschaft 63 aaa) Die Voraussetzungen 64 a) Kein Zwang zur Hereinnahme privat- rechtlicher Betätigungsformen 64 ß) Die Irrelevanz des Arguments von der Gleichwertigkeit öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Betätigungsformen 64 y) Die öffentlich-rechtliche Trägerschaft als Entscheidung für eine eigenverantwortliche Veranstaltung von Rundfunk ausschließlich durch öffentlich-rechtliche Träger 65 bbb) Die Verletzung des öffentlich-rechtlichen Trägerschaftsvorbehalts durch das MEG 66 9
dd) Kein Ausgleich der organisatorischen Defizite des MEG durch die Tätigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften 68 aaa) Systemwidrigkeit 69 bbb) Verstoß gegen das Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks 69 a) Die Voraussetzungen dieses Prinzips 69 aa) Der Grundsatz 69 ßß) Staatsfreiheit und öffentlich-rechtlicher Trägerschaftsvorbehalt 70 yy) Konsequenzen 71 ß) Die Geltung des Prinzips auch für die Rundfunktätigkeit der kommunalen Gebietskörperschaften 71 aa) Die Struktur der kommunalen Gebietskörperschaften als mittelbare Staatsverwaltung 71 ßß) Keine Ausnahme in Bayern 72 yy) Die Unzulänglichkeit einmal der Beschränkung kommunalen Rundfunkengagements auf die Erfüllung der Aufgaben, zum anderen des Verbots parteiergreifender Berichterstattung über kommunalpolitisches Geschehen 73 aaa) Die Ausnahmslosigkeit des Verbots eines Staatsrundfunks 73 ßßß) Die Untrennbarkeit zwischen Erfüllung der Aufgaben der Kommunen und der parteiergreifenden Be- richterstattung 74 4. Die Konsequenzen des Verstoßes des MEG gegen Art. lila Abs. 2 Satz 1 BV 75 III. Die Sicherung von Ausgewogenheit und/oder Meinungsvielfalt in der Programmgestaltung 76 1. Die allgemeinen verfassungsrechtlichen Vorgaben über Rundfunkfreiheit durch Organisation 76 10
2. Die besondere Relevanz von Ausgewogenheit und/oder Meinungsvielfalt 78 a) Allgemeine Aussagen 78 b) Die Konzeption des MEG im einzelnen 79 c) Die ausreichende verfassungsrechtliche Fundierung des Ausgewogenheitskonzepts 81 aa) Die materiell-rechtlichen Aussagen (Art. 3 MEG) 81 aaa) Die verfassungsrechtlichen Strukturdaten 81 a) Die Gewährleistung realer Außenpluralität 82 ß ) Das Erfordernis des tatsächlichen Zuwortkommens der relevanten gesellschaftlichen Gruppen 82 7) Das Verhältnis von Ausgewogenheit und negativer Kommunikationsfreiheit 83 S) Der Stellenwert des Ausgewogenheitspotentials der öffentlich-rechtlichen Anstalten bei der Bemessung der Ausgewogenheit des Gesamtprogrammangebots 85 e) Mögliche Abschwächung von Ausgewogenheit bei Versuchsprojekten und in Experimentierphasen? 86 f) Erweiterung der gesetzgeberischen Handlungsfreiheit auf Grund einer Prognoseentscheidung? 87 r;) Vielfalt bereits in der Startsituation? 88 bbb) Die materiell-rechtliche Realisierung dieser verfassungsrechtlichen Strukturdaten 88 a) Die allgemeine Bewertung 88 ß) Der Mangel der näheren Definition des Ausgewogenheitspostulats bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 89 7) Ausgewogenheit als organisatorisches Problem 90 bb) Die organisations- und verfahrensrechtlichen Strukturen zur Gewährleistung der Ausgewogenheit 92 11
aaa) Das Fehlen organisatorischer Vorkehrungen zur Ermöglichung der Ausgewogenheit 92 a) Die binnenpluralistische Variante 92 ß) Die außenpluralistische Variante 93 7) Zwischenergebnis 94 bbb) Stellung, Funktion und Kompetenzen der Landeszentrale 94 a) Die Zulässigkeit der Instituierung der Landeszentrale 94 aa) Allgemeine Vorgaben 95 ßß ) Die Sicherung der formellen Staatsunabhängigkeit 96 77) Die Sicherung der pluralistischen Repräsentanz im Medienrat 97 aaa) Verstoß gegen das Gebot der Staatsferne 98 ßßß) Konsequenzen 99 5 5) Interne Kompetenzaufteilung unter den Organen der Landeszentrale 99 ß) Die Beschaffenheit der Kompetenzen der Landeszentrale zur Gewährleistung von Ausgewogenheit und Meinungsvielfalt 99 aa) Die mangelnde Effektivität der Kompetenzen 99 aaa) Die Unzuträglichkeiten der Handhabung des Ausgewogenheitsgebots 101 ßßß) Die Unzuträglichkeit der Sanktionen 103 ßß) Konsequenzen 103 IV. Meinungsmonopole - Pressekonzentration 104 1. Allgemeine Grundsätze 104 2. Zur bisherigen (Verfassungs-)Rechtslage 105 3. Neue Fragestellungen 105 a) Die verfassungsrechtliche Irrelevanz des Grundsatzes der sog. publizistischen Gewaltenteilung 105 b) Die Konsequenzen des Ausschlusses der öffentlich- 12
rechtlichen Rundfunkanstalten vom Grundrecht der Pressefreiheit 108 c) Funktionsbedingte Inkompatibilität zwischen der Tätigkeit als Presseverleger und der als Rundfunkveranstalter auf Grund Gesetzes? 109 4. Die Gefahr namentlich lokaler Meinungsmonopole 109 a) Die Ausgangssituation 109 b) Die Konsequenzen für das MEG 110 V. Die internen Kompetenzstrukturen der Landeszentrale 114 1. Der grundsätzliche organisationsrechtliche Bewegungsspielraum des Gesetzgebers und die besonderen verfassungsrechtlichen Bindungen 114 2. Die Verfassungswidrigkeit der Bestimmungen über den Verwaltungsrat 116 a) Pluralismus beim Verwaltungsrat der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten 116 aa) Pluralismus als durchgängiges anstaltsinternes Strukturprinzip 116 bb) Prinzipielle Auswirkungen für den Verwaltungsrat 117 b) Pluralismus als notwendiges Strukturprinzip für den Verwaltungsrat der Landeszentrale nach dem MEG 119 aa) Die Vergleichbarkeit der Strukturen bei der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt und bei der Landeszentrale 119 bb) Die Kompetenzen des Verwaltungsrats 120 c) Das Fehlen eines Mindestmaßes pluralistischer Gesellschaftskontrolle 120 3. Ergebnis 121 VI. Die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelungen über die Finanzierungsgrundlagen 121 1. Der allgemeine (verfassungs-)rechtliche Stellenwert der Finanzierungsgrundlagen und deren Regelung im MEG 121 a) Die allgemeine rechtliche Relevanz und Problematik 121 b) Die Einzelheiten der gesetzlichen Regelung 124 c) Die Formulierung der wesentlichen Fragestellungen 125 2. Die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Vorschriften über die Finanzierungsgrundlagen 126 a) Generelle Unzulässigkeit einzelner Finanzierungsarten? 126 13
aa) Das eigene Finanzaufkommen 126 bb) Die Teilnehmerentgelte 127 cc) Spenden 127 dd) Die Wirtschaftswerbung 128 aaa) Die gesetzgeberische Konzeption 128 bbb) Wirtschaftswerbung als prinzipiell zulässige Finanzierungsart 129 b) Die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen über die Wirtschaftswerbung 132 aa) Die Grenzen der Wirtschaftswerbung 132 aaa) Die allgemeinen Grundlagen 132 bbb) Die einzelnen Elemente der Begrenzung der Wirtschaftswerbung 133 a) Die Erforderlichkeit der Trennung von Werbung und Programm 133 ß) Die Notwendigkeit einer quantitativen Begrenzung der Werbung 134 y) Der Ausschluß von Einflußnahmen der Werbung auf das übrige Programm 136 8) Verfassungswidrigkeit der Vollfinanzierung durch Werbung? 137 bb) Die Erforderlichkeit des Parlamentsvorbehalts für die Finanzierung namentlich bei der Wirtschaftswerbung 138 aaa) Die generelle Problematik 138 bbb) Die Geltung des Parlamentsvorbehalts für die Wirtschaftswerbung 139 ö) Die Wirtschaftswerbung als wesentliche Finanzierungsquelle 139 ß) Die Notwendigkeit der (gesetzlichen) Begrenzung der Wirtschaftswerbung 140 cc) Die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften über die Wirtschaftswerbung 141 aaa) Die Einhaltung der Grenzen der Wirtschaftswerbung 141 a ) Die Trennung von Werbung und Programm 141 ß) Die quantitative Begrenzung der Werbung 142 14
y) Der Ausschluß von Einflußnahmen der Werbung auf die übrige Programmgestaltung 143 5) Vollfinanzierung durch Werbung 144 e) Ergebnis 145 bbb) Verfassungswidrigkeit der Vorschriften über die Wirtschaftswerbung auch wegen der Nichteinhaltung der Grundsätze des Parlamentsvorbehalts 146 c) Die Verfassungsmäßigkeit der Finanzierung durch Spenden 147 C. Zusammenfassung 151 15 |
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Inhaltsverzeichnis
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